Voorzichtigheid op zijn plaats, doel is discussiestuk
De gemeente heeft de bevoegdheid algemeen verbindende regels op te stellen door middel van gemeentelijke verordeningen. In het kader van deze Handreiking hebben we een concept sensordataverordening opgesteld.Hierbij moet wel opgemerkt worden dat:
- dit, naar ons beste weten, de eerste poging is tot het opstellen van een dergelijke verordening
- het doel van dit concept is het stimuleren van de discussie hierover en, gebaseerd hierop, dit concept nader uit te werken
- dit concept een aantal veronderstellingen doet en keuzes maakt die niet vanzelfsprekend zijn. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om vragen als:
o welke sensoren vallen eronder: vaste of ook mobiele?
o wie moet de vergunningsplicht dragen: de exploitant van de sensor of de eigenaar van het onroerend goed waarop de sensor wordt bevestigd?
o Hoe zit het met de actualiseringsverplichting en hoe dwing je dit af?
o Wie moet de administratieve lasten dragen?
o hoe zit het met de onderlinge verhoudingen tussen de exploitant en de eigenaar van het onroerend goed?
Voorts is gedachte dat de verordening onderdeel zal uitmaken van de gemeentelijke APV en tal van begrippen zijn daarom niet gedefinieerd maar gekoppeld aan de model APV van de VNG.
Verder is op een enkele plaats een toelichting opgenomen (ter inleiding en onder de artikelen), waar dat, op dit moment, nuttig leek. Deze herken je aan een schuin lettertje.
De concept sensordataverordening
A. Algemene toelichting
De tekst van de verordening beperkt zich tot de bepalingen die specifiek zien op het inwinnen van data in de openbare ruimte. Dat betekent dat diverse, met name procedurele bepalingen – aanvragen, bezwaar, beroep, termijnen etc. – zijn weggelaten (maar die staan vaak al in de APV).
De verordening heeft tot doel het inwinnen van data door middel van sensoren in het gemeentelijk territoir transparant en beheersbaar te maken. Dit met het oog de behartiging van de algemene belangen die daarbij op het spel staan, waaronder het belang van burgers te weten welke data in hun gemeente door wie ingewonnen worden als ze zich in de openbare ruimte begeven en het belang van de gemeente dergelijk inwinnen beheersbaar te houden.
De verordening richt zich uitsluitend op het inwinnen van data door middel van sensoren in de openbare ruimte. Inwinning die uitsluitend plaatsvindt binnen de privésfeer – denk daarbij aan amateur meteorologen die in hun achtertuin metingen doen door middel van sensoren – is hiervan dus uitgezonderd. Daartoe is aansluiting gezocht bij (de betekenis van) het begrip publieke ruimte gebruikt in de wet openbare manifestaties.
Voorts richt de verordening zich uitsluitend de inwinning die plaatsvindt door middel van sensoren. Daarvoor bestaat nog geen wettelijke definitie en daarom is aansluiting gezocht bij de betekenis die dit begrip heeft in het algemene spraakgebruik. In de kern is een sensor een kunstmatig zintuig dat waarnemingen doet en deze digitaal opslaat en/of verder leidt. Deze waarnemingen kunnen van diverse aard zijn, zoals: geluid, licht, temperatuur, luchtdruk, niveau, nabijheid, hoeveelheid fijnstof in de lucht, beweging, afstand en verplaatsing. Kenmerk is dat dergelijke inwinning permanent en automatisch plaatsvindt, dikwijls zonder directe menselijke tussenkomst. Daarmee valt bijvoorbeeld het handmatig tellen van langskomende auto’s buiten het bereik van de verordening.
B. Concept tekst met artikelsgewijze toelichting
Artikel 1:1 Begripsbepalingen
In deze verordening wordt verstaan onder:
a. Het college: het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente [ ];
b. openbare ruimte: plaats die krachtens bestemming of vast gebruik openstaat voor het publiek, zoals bepaald in artikel 1 van de Wet openbare manifestaties;
c. sensor: een kunstmatig zintuig dat verbonden is aan een onroerende zaak;
d. sensordata: digitale informatie ingewonnen door een sensor;
e. inwinnen: het verzamelen, vastleggen en bewaren van sensordata;
f. verantwoordelijke: de natuurlijke persoon, rechtspersoon of ieder ander die of het bestuursorgaan dat, alleen of te samen met anderen, het doel van en de middelen voor de inwinning vaststelt;
g. sensorregister: het on-line register waarin gegevens worden verzameld en beschikbaar gesteld over sensoren die data inwinnen in de openbare ruimte.
Mobiele sensoren en camera’s uitgezonderd
Mobiele sensoren – denk daarbij aan voertuigen van Cyclomedia en Google Maps of de sattelieten die rond de aarde zweven – zijn uitgesloten van deze Handreiking om de simpele reden dat ze tal van extra juridische vragen oproepen over competentie en praktische uitvoerbaarheid. Voorts ziet deze Handreiking ook niet op cameratoezicht. Hiervoor bestaan al wettelijke regelingen en deze Handreiking gaat nu juist om het scheppen van spelregels rond nieuwe vormen van inwinnen van data.
VERANTWOORDELIJKE IN LIJN MET WBP
Voor het begrip verantwoordelijke is aansluiting gezocht bij de definitie van dat begrip in de Wet bescherming persoonsgegevens. Aldus heeft dat begrip een breed bereik en legt de verbinding met de exploitant van de sensor (en dus niet met de rechthebbende op de onroerende zaak waarmee de sensor verbonden is).
Sensorregister
De verordening introduceert het begrip sensordataregister. Dit sluit aan bij de noodzaak van transparantie voor eenieder over wat waar hangt en waarom en wat het doet. Het ligt voor de hand het beheer van het register bij de gemeente neer te leggen en het beheer van de infrastructuur op een centraal niveau, bijvoorbeeld bij het Kadaster. Uiteraard dienen hiervoor ook standaarden vastgesteld te worden. Cruciaal is uiteraard de administratieve lasten aan beide kanten (registrator en geregistreerde) zo laag mogelijk te houden. Het ligt daarom voor de hand de lasten neer te leggen bij degene(n) die de (meeste) baten zal (zullen) hebben bij de registratie. Artikel 1:5 bevat een andere uitwerking.
Artikel 1:2 Toepasselijkheid
1. Deze verordening is van toepassing op het inwinnen van sensordata in de openbare ruimte.
2. Het inwinnen van data door middel van vaste camera’s als bedoeld in artikel 151c van de Gemeentewet is van deze regeling uitgezonderd.
Het gaat om het gebruik
De verordening is van toepassing op het daadwerkelijke gebruik van de sensor, dus niet het enkele eigendom daarvan.
Artikel 1:3 Meldingsplicht
1. Het is verboden om sensordata in te winnen in de openbare ruimte zonder dat de verantwoordelijke daaraan voorafgaand opgave daarvan gedaan heeft in het sensorregister.
of
Artikel 1:3 Vergunningsplicht
1. Het is verboden om sensordata in te winnen in de openbare ruimte zonder daaraan voorafgaand een vergunning te hebben ontvangen van het college.
2. Het college kan bij de verlening van de vergunning nadere voorwaarden stellen betreffende de aard en duur van de inwinning van de sensordata alsmede regels betreffende rechten op, en gebruik van de ingewonnen data.
Melding- of vergunningsplicht
In de huidige versie biedt de verordening twee mogelijkheden: een vergunnings- en een meldingsplicht. Met de vergunningsplicht kan de gemeente van tevoren bepalen of de sensor gewenst is (uiteraard gegeven de voorwaarden die ze daaraan stelt, die dan wel opgesteld moeten worden). Bij de meldingsplicht is de gemeente lijdelijker en staat het gebruik toe tenzij ze meent dat het gebruik van de sensor niet aan de voorwaarden voldoet. Het spreekt voor zich dat de keuze implicaties heeft voor de administratieve lasten.
Nadere voorwaarden
Lid 2 opent de mogelijkheid nadere voorwaarden te stellen. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan situaties dat de ingewonnen data dusdanig (mede) verbonden zijn met de publieke belangen die de gemeente dient, dat zij bepaalde rechten op de data wil kunnen laten gelden. Deze rechten kunnen variëren van toegang tot gebruik tot en met (mede)eigendom (in de vorm van databank- en auteursrechten).
Artikel 1:4 Verplichtingen verantwoordelijke
1. De verantwoordelijke zal de regels in deze verordening, alsmede de eventuele nadere voorwaarden als bedoeld in het vorige artikel naleven alsmede alle andere toepasselijke wettelijke bepalingen in het bijzonder die met betrekking tot het verzamelen en verwerken van persoonsgegevens zoals bepaald in de algemene regeling van de Wet bescherming persoonsgegevens en andere relevante bijzondere regelgeving die van toepassing kan zijn.
2. Het college kan bij niet naleving van de in het vorige lid bedoelde verplichtingen de verleende vergunning intrekken.
of
2. Het college kan bij niet naleving van de in het vorige lid bedoelde verplichtingen de verantwoordelijke verbieden (nog langer) sensordata in te winnen. Dit verbod duurt voort totdat de verantwoordelijke aan genoemde verplichtingen heeft voldaan. Deze sanctie laat onverlet de uitoefening van de bevoegdheden van de Autoriteit Persoonsgegevens.
Na te leven verplichtingen
De verordening kiest ervoor, naast de naleving regels van de verordening zelve en eventuele nadere voorwaarden, ook de naleving van regels van hogere orde aan het voortbestaan van de toestemming tot inwinning te koppelen. Dit betekent dus dat een gemeente kan optreden tegen een verantwoordelijke die grootschalig inbreuk maakt op regels van persoonsbescherming. Uiteraard opent dit ook een bestuurlijke discussie, nu immers op dit moment het ‘vervolgingsmonopolie’ hiervoor bij de Autoriteit Persoonsgegevens ligt.
Sancties
De verordening kiest ervoor een verbod in te stellen nog nader in te winnen door de vergunning in te trekken dan wel door dat simpelweg te verbieden. Om niet in het vaarwater te komen van de Autoriteit Persoonsgegevens stelt lid 2 expliciet dat haar bevoegdheden door deze – administratieve – sanctie niet beperkt worden.
Artikel 1:5 Sensorregister
1. Het college richt een sensorregister in en stelt een reglement op ter zake van het beheer en het gebruik daarvan.
2. Voorafgaand aan het moment van eerste inwinning is de verantwoordelijke verplicht opgave te doen in het sensorregister aangaande de sensoren die door hem gebruikt worden bij het inwinnen van data in de openbare ruimte.
3. De op te geven gegevens bevatten in ieder geval:
a. De naam, het adres en de woonplaats van de verantwoordelijke;
b. de technische specificaties van de sensor;
c. de geografische locatie van de sensor;
d. de soort data dat wordt ingewonnen;
e. met welk doel deze data wordt ingewonnen;
f. hoe lang de ingewonnen data bewaard wordt;
g. de grondslag van de verwerking als bedoeld in artikel 8 Wet bescherming persoonsgegevens voor zover de sensordata persoonsgegevens bevatten;
h. desgewenst kan de verantwoordelijke ook opgave doen van vindplaatsen alwaar meer informatie over de sensordata en de activiteiten van de verantwoordelijke beschikbaar is.
4. De verantwoordelijke is verplicht opgave te doen in het sensorregister indien zich veranderingen voordoen in een of meer van gegevens genoemd in het vorige lid, uiterlijk binnen 5 werkdagen nadat de veranderingen plaats hebben gevonden.
5. De gegevens genoemd in lid 3 worden geacht openbaar en herbruikbaar te zijn in de zin van de Wet openbaarheid van bestuur en de Wet hergebruik van overheidsinformatie.
Contouren van het sensorregister
Dit artikel regelt de contouren van het in te stellen sensorregister. Het stelt vast dat de gemeente dit register inricht en operationeel beheert en dat de verantwoordelijke de plicht heeft opgave te doen van een bepaalde set gegevens voordat deze begint met inwinnen en tevens als een van de gegevens verandert nadat de inwinning is begonnen. Het laatste lid bepaalt dat alle gegevens in het register openbaar en herbruikbaar zijn als open data.
Beoogd is het register een register dat metadata te laten zijn. Het register bevat dus geen ingewonnen data zelve, maar slechts gegevens over gegevens en is als zodanig vergelijkbaar met de opzet van het Nationaal Geo-register. Net als in dat register kunnen gebruikers van sensoren wel doorlinken naar vindplaatsen waar hun data beschikbaar zijn, waarmee het sensorenregister ook een economische functie vervult.
Alhoewel de verordening zich niet richt op de gemeente zelve, ligt het uiteraard voor de hand dat deze het goede voorbeeld geeft en dus inwinningen die onder haar regie en uitvoering plaatsvinden ook registreert in het sensorregister.